Заслуженный юрист КР Мурат Укушов – специально для Elgezit.kg
Что можно позаимствовать из Сингапурского опыта Кыргызстану
Достижения Сингапура в сфере борьбы с коррупцией впечатляют. Авторитарными методами правительство этой страны держит под контролем бюрократию, успешно справляется с задачей предупреждения коррупции. И во многом за счет этого обеспечивает благоприятный инвестиционный климат Сингапура. Но заработают ли эти методы в Кыргызстане?
Вряд ли возможно воспроизвести у нас сингапурскую антикоррупционную стратегию целиком, так как город-государство имеет свою неповторимую историю и менталитет населения, географическое расположение и особенности политического управления. Например, в Кыргызстане невозможно закрепить законом принцип «презумпции виновности» для государственных и муниципальных служащих, поскольку в нашей Конституции закреплен международно-правовой принцип «презумпции невиновности»: «каждый считается невиновным в совершении преступления, пока его виновность не будет доказана в предусмотренном законом порядке и установлена вступившим в законную силу судебным решением».
То есть сингапурский рецепт борьбы с коррупцией в Кыргызстане использовать будет очень проблематично. Наши страны слишком разные – и по масштабам, и по менталитету народа, и по юридическому праву, и законодательству.
При этом следует иметь в виду, что популярность силовых, в том числе, неправовых и насильственных методов борьбы с преступностью, и в первую очередь – с коррупцией, среди широких слоев населения Кыргызстана на фоне переживаемых социально-экономических кризисов с годами лишь растет. Так, среди общественности в последнее время популярным становятся лозунги типа «грабь награбленное». Есть опасность того, что инициаторы могут навязать обществу авторитарные методы как самые продуктивные, пообещав расправиться с коррупцией раз и навсегда, вымостив, образно говоря, «трупами» коррупционеров дорогу в светлое будущее. Особенно в условиях, когда население Кыргызстана не особо доверяет правоохранительным органам и судебной системе.
Между тем стоит напомнить, что лозунг «грабь награбленное» чуть более ста лет назад уже использовался властями. В своем выступлении на заседании ВЦИК 29 апреля 1918 года В.И.Ленин заявил: «В лозунге «грабь награбленное» я не могу найти что-нибудь неправильное, если выступает на сцену история. Если мы употребляем слова: экспроприация экспроприаторов, то почему же нельзя обойтись без латинских слов?» (прим. выделено автором статьи). Однако сама история доказала, что такая теория и практика большевизма является примитивным, неэффективным решением проблемы распределения материальных благ в обществе, влекущим трагические последствия. Кыргызское общество воочию увидело, что значит лозунг «грабь награбленное» в действии в марте 2005 года и в апреле-июне 2010 года.
Привлечение к ответственности коррупционеров является лишь частью системных мер по противодействию коррупции. То, что опора только на силовые методы контрпродуктивна, показывает опыт Китая. Необходимо изменить менталитет широких слоев населения Кыргызстана, также необходимы другие способы противодействия коррупции.
Организация системного противодействия коррупции помимо непосредственного преследования коррупционеров предполагает проведение мер предупреждения и контроля, постоянного пересмотра коррупциогенного законодательства, повышения окладов рядовым чиновникам в системе государственной и муниципальной службы, эффективную пропаганду идей верховенства закона и «чистых чиновничьих рук». Реальная борьба с коррупцией — это не кампания, для проведения которой назначены сроки. Это направление государственной деятельности, которое должно вестись непрерывно.
Что важнее: бороться с коррупцией или противодействовать коррупции?
Сегодня антикоррупционная политика государства в основном сосредоточена не на борьбе с явлениями коррупции, а на борьбе с коррупционерами. Между тем все же необходимо разделить два понятия: «борьба с коррупцией» и «противодействие коррупции». Борьба – это подавление и уничтожение, а противодействие – это еще и устранение причин возникновения и роста негативных процессов и явлений в обществе.
Противодействие коррупции, в отличие от простой борьбы с этим общественно-негативным явлением, включает в себя системную деятельность государственных органов и органов местного самоуправления, при содействии институтов гражданского общества: 1) по предупреждению коррупции, в том числе по выявлению и последующему устранению причин коррупции (профилактика коррупции); 2) по выявлению, предупреждению, пресечению, раскрытию и расследованию коррупционных правонарушений (борьба с коррупцией); 3) по минимизации и (или) ликвидации последствий коррупционных правонарушений.
Следовательно, государство должно сосредоточить свои усилия, в первую очередь, на противодействии коррупции.
Причины слабой эффективности противодействия коррупции
Политическая воля на борьбу с коррупцией, которую в настоящее время демонстрирует глава государства Сооронбай Жээнбеков, сама по себе не сможет гарантировать успеха, поскольку субъекты борьбы с коррупцией – правоохранительные органы — обладают определенной политической и ментальной спецификой.
Следует иметь в виду, что действующая система правоохранительных органов – это учреждения, существующие по своим внутренним законам и негласным обычаям, сложившимся за многие десятилетия. У них своя логика функционирования, во многом определяемая ведомственными и корпоративными интересами.
Немаловажным фактором в комплексе причин слабой эффективности противодействия коррупции правоохранительных органов выступают ведомственные и корпоративные интересы органов внутренних дел, прокуратуры, других правоохранительных органов, судов, а также стереотипы мышления руководителей, от которых зависит непосредственное воплощение в жизнь политической воли руководства страны на борьбу с коррупцией, проведение реформы правоохранительных органов и судов. То есть, с ментальным и социально-психологическим факторами правоохранителей (типа «правители приходят и уходят, а органы остаются») одним только волевым усилием политического руководства покончить сложно.
Многолетние реформы не привели к качественным изменениям в правоохранительной и судебной системе. Накопившиеся системные пороки правоохранительных органов не могут быть преодолены только бюрократическими средствами. Бороться с коррупцией исключительно методами и средствами правоохранительных органов — значит бороться только с последствиями, но не с причинами, порождающими коррупцию в «теле» государства. Это как в медицине – профилактика лучше, чем лечить саму болезнь.
Значительная часть реализованных в 2012-2019 годы антикоррупционных мер касается в основном технических вопросов: таких, как введение деклараций о доходах государственных и муниципальных служащих и их близких родственников, дополнение деклараций сведениями о расходах этих же категорий лиц, внедрение механизмов проверки деклараций, регулирование государственных закупок и конфликтов интересов и так далее, которые едва ли можно назвать ключевыми для решения проблемы коррупции в нашей стране. При этом следует учитывать, что «коррупционеры» адаптируются к новым средствам борьбы с ними. Например, чиновники, стали записывать незаконно нажитое имущество не на жен и детей, имущество которых также должно записываться в декларации, а на друзей и даже любовниц. Также от модели прямого хищения «коррупционеры» переходят к системе освоения средств, для этого в компании, в государственные структуры устраиваются родственники, друзья или доверенные лица людей, облеченных властью.
Основным недостатком ранее принятых антикоррупционных мер были: отсутствие не подверженной «шараханиям» политической воли; «некачественное» антикоррупционное законодательство, отсутствие специализированной государственной структуры, для которой системное противодействие коррупции было бы основной функцией; и самое главное — «боязнь» власти привлекать к сфере противодействия коррупции институтов гражданского общества.
Необходимо получить реальную картину коррупции и уголовной преступности в целом. В настоящее время органы государственной власти, фактически не имеют аналитических данных о состоянии законности в районах, городах, областях – в отдельности, и — в целом по стране. То есть отсутствует реальная картина состояния законности и правопорядка в стране.
Речь идет о комплексном анализе всей системы действующих законов и подзаконных актов, о пробелах в правовом регулировании, систематизации всей информации о том, как реализуются принимаемые законы, о характере и объемах их нарушений. У правоохранительных органов, у каждого в отдельности, есть более или менее точный анализ коррупционной преступности в стране, но ясно, что собственно коррупционная преступность составляет лишь незначительную часть всех совершаемых в стране уголовных преступлений.
Пренебрежение точной информацией о преступности в стране не дает возможности на точной основе строить не только правовую политику, но и принимать обоснованные решения всеми государственными органами по экономическим, социальным и региональным проблемам.
Сегодня отсутствует точный перечень преступлений коррупционной направленности. Такой перечень, безусловно, необходим. Следует разграничить преступления коррупционного характера в соответствии с требованиями Конвенции ООН против коррупции и другими международно-правовыми актами в этой сфере. При этом перечень коррупционных преступлений должен быть закреплен в Законе «О противодействии коррупции».
В качестве наглядного примера установления перечня коррупционных преступлений можно привести совместное Указание Генеральной прокуратуры Российской Федерации и МВД Российской Федерации от 30 апреля 2009 года, в котором определен перечень статей Уголовного Кодекса Российской Федерации коррупционной направленности — всего в данный перечень входило 43 вида уголовных преступлений.
О новой стратегии государственной антикоррупционной политики
Для повышения эффективности противодействия коррупции необходимы принципиально новые подходы. Нужна всем понятная новая антикоррупционная политика, учитывающая, что противодействие коррупции – это дело не только государственных органов, но и всего общества. Требуется внесение революционных корректив в антикоррупционное законодательство в целях создания принципиально новых правовых условий противодействия коррупции.
Новая стратегия антикоррупционной политики должна полностью соответствовать требованиям Конвенции ООН против коррупции. Также Стратегия значительной степени должна учитывать позитивный опыт и других стран. Представляется, что было бы целесообразно максимально учесть так называемые «Двадцать руководящих принципов в борьбе с коррупцией», которые были приняты 7 октября 1997 года на 101-й встрече министров юстиции европейских стран.
Речь идет о рекомендациях по выработке и координации соответствующей антикоррупционной уголовной политики, в частности: 1) о криминализации коррупционных деяний; 2) об обеспечении соответствующих мероприятий по аресту и лишению прав на доходы от преступной коррупции; 3) об ограничении иммунитета от розыска, преследования или осуждения за преступления, связанные с коррупцией; 4) о необходимой специализации лиц и органов, отвечающих за борьбу с коррупцией; 5) принимать во внимание возможные связи с организованной преступностью и отмывание денежных средств; 6) обеспечение соответствующих мероприятий для предотвращения использования юридических лиц в качестве ширмы для преступного извлечения незаконной выгоды, противоречащей должностным обязанностям в ущерб правам других лиц; 6) о создании соответствующего «Кодекса поведения» чиновников и депутатов разного ранга; 7) развивать до самой широкой степени возможное международное сотрудничество во всех областях борьбы с коррупцией и другом.
Необходимо задействовать потенциал институтов гражданского общества в деятельности государства по противодействию коррупции
Международно-правовые документы по вопросам противодействия коррупции одним из факторов эффективности противодействия коррупции предусматривают взаимодействие государства с гражданским обществом. Поэтому к борьбе с коррупцией и, в целом — с преступностью, необходимо привлекать общественность страны. До настоящего времени со стороны государственных органов налицо недооценка роли гражданского общества в деле борьбы с коррупцией и даже некоторая «боязнь» от его активизации в этой сфере.
Так, еще в августе 2012 года инициативная группа представителей гражданского общества обратилась в аппарат президента с обращением об объединении усилий государства и гражданского общества в области противодействия коррупции ипредложила образовать Национальный антикоррупционный совет при президенте Кыргызской Республики. К сожалению, тогда секретариат Совета обороны вынес заключение о нецелесообразности создания создания консультативного органа по противодействию коррупции в форме совета с участием представителей гражданского общества.
Между тем в действующей Государственной стратегии антикоррупционной политики КР, утвержденной указом президента от 2 февраля 2012 года №26, особо подчеркивается, что «общественная поддержка является одним из ключевых элементов борьбы с коррупцией. В этой связи Стратегия считает одной из важнейших задач государственных органов «создание механизма координации антикоррупционных усилий государственных органов и институтов общества».
Следовательно, вышеуказанные предложения общественной инициативной группы полностью соответствовали вышеуказанной задаче по созданию механизма координации антикоррупционных усилий государственных органов и институтов общества. Однако задача по созданию механизма координации антикоррупционных усилий государственных органов и институтов гражданского общества до настоящего времени не выполнена.
Настало время создать конкретный механизм координации антикоррупционной деятельности государственных органов и институтов гражданского общества путем образования платформы (площадки) для объединения усилий всех ветвей власти и общественности по противодействию коррупции. Указанную площадку целесообразно создать при главе государства: Общественный антикоррупционный совет при президенте КР – в качестве консультативного и совещательного органа, обеспечивающего взаимодействие деятельности государственных органов и гражданского общества по противодействию коррупции.
Создание этой общественной площадки по вопросам противодействия коррупции станет практическим инструментом сотрудничества между всеми ветвями власти, политическими партиями и гражданским обществом для достижения точки невозврата в непримиримой борьбе с коррупцией, которую объявил глава государства Сооронбай Жээнбеков.
Разорвать порочный круг связи организованной преступности с коррупцией
Требуется усилить наступление на организованную преступность как социальную основу коррупции. Необходимо восстановить правовой порядок в регионах, где мафиозные структуры уже стали подменять органы власти и местное самоуправление – по данным СМИ к этим регионам относятся отдельные районы и города почти всех регионов страны.
Противодействовать коррупции в отрыве от борьбы с организованной преступностью невозможно. Коррупция в ее наиболее опасных организованных формах это, по сути, инструмент в руках преступных сообществ для получения сверхдоходов. В этой связи, возможно, следует подумать о создании на принципиально новой основе спецподразделения по борьбе с организованной преступностью. Взяв в качестве примера опыт Грузии, Италии, Китая, России, США, и Японии в борьбе с преступными сообществами.
Следует обеспечить разумную достаточность в процессе гуманизации уголовного законодательства. Нельзя не поддержать меры по гуманизации нашего уголовного и уголовно-процессуального законодательства, которые были осуществлены в последнее время в отношении лиц, совершивших малозначительные преступления. Но нельзя превращать гуманизацию в кампанию по амнистированию членов преступных сообществ, коррупционеров и лиц, привлекаемых к ответственности за совершение серьезных экономических преступлений. Разве не удивляет общество своей «гуманностью» в отношении членов ОПГ судебная практика за последние годы? Безнаказанность – это основной фактор, стимулирующий коррупцию.
Иммунитет должностных лиц не должен стать индульгенцией от привлечения к ответственности.
Конвенция ООН против коррупции закрепляет положение, согласно которому необходимо обеспечить сбалансированность между любыми иммунитетами или юрисдикционными привилегиями, предоставленными публичным должностным лицам в связи с выполнением ими своих функций, и возможностью в необходимых случаях осуществлять эффективное расследование, уголовное преследование и выносить судебное решение в связи с коррупционными преступлениями (статья 30 Конвенции).
Для повышения эффективности противодействия коррупции необходимо преодолеть так называемые «иммунитеты» различных категорий должностных лиц государственной службы (членов правительства, депутатов Жогорку Кенеша и местных кенешей, судей и других) при проведении расследования по делам о коррупции. Иммунитет для указанных категорий должностных лиц должен быть снят если не полностью, то хотя в части, касающейся выявления и пресечения коррупционных преступлений. В противном случае наличие по существу неприкосновенных должностных лиц делает их неуязвимыми перед законом.
Главное противоречие иммунитета должностного лица заключается в том, что, с одной стороны — он призван служить гарантией того, что лицо, им обладающее, будет защищено от необоснованного преследования за исполнение своих служебных обязанностей (члена правительства, депутата, судьи и других), а с другой — чрезмерные преграды устраняют саму возможность не только привлечения соответствующих должностных лиц к ответственности, но даже проведения в отношении них оперативно-розыскных мероприятий по выявлению и пресечению подготавливаемых, совершаемых или совершенных преступлений, возбуждения уголовного дела, расследования преступления и справедливого судебного разбирательства.
Поэтому установление разумного баланса между необходимостью защиты отдельных категорий должностных лиц, выполняющих важные для государства и общества функции, и недопущением их безнаказанности в случае совершения правонарушений представляется весьма актуальной и политически важной задачей правовой политики государства.
Реализация должностными лицами, наделенными иммунитетом, особых функций, их особый статус должны служить обоснованием не только средств защиты их профессиональной деятельности, обеспечения их неприкосновенности, но и повышенной ответственности за выполнение своих служебных обязанностей, за строгое соблюдение ими законодательных и иных нормативных правовых актов. В случае противоправной деятельности государственных служащих, наделенных иммунитетом необходимо учитывать и повышенную степень общественной опасности их поведения, что должно стать основанием для возложения повышенной ответственности, а не смягчения ответственности, освобождения от нее. Иммунитет не должен превращаться в индульгенцию от привлечения к ответственности.
В Кыргызстане назрела необходимость создания специализированного государственного органа по противодействию коррупции
Для этого необходимо реорганизовать АКС ГКНБ, образованный указом президента «Об образовании Антикоррупционной службы в Государственном комитете национальной безопасности Кыргызской Республики» от 14 декабря 2011 года № 27, создав на его базе Национальное агентство КР по противодействию коррупции при Генеральной прокуратуре КР.
Необходимость реорганизации антикоррупционного органа вытекает из следующего.
В настоящее время актуальной проблемой является пересмотр подходов к организационному построению и функциональному наполнению деятельности правоохранительных органов. Прежде всего, это обусловлено необходимостью четкого разграничения полномочий и ответственности в сфере обеспечения национальной безопасности, борьбы с преступностью и коррупцией как «по горизонтали» (между правоохранительными органами), так и «по вертикали» (между центром и органами местного самоуправления), устранения существующего дублирования функций и полномочий.
Например, сегодня функции по борьбе с экономическими преступлениями, коррупцией осуществляют 4 ведомства: прокуратура, Финансовая полиция (ГСБЭП), Антикоррупционная служба ГКНБ, МВД. Сложившаяся в последние годы практика свидетельствует об избыточном, чрезмерно пристальном и заинтересованном внимании, которое уделяют все без исключения правоохранительные органы деятельности юридических лиц и индивидуальных предпринимателей. По образному выражению бывшего президента России Д.Медведева правоохранительные органы зачастую «кошмарят бизнес» (иначе говоря, оказывают давление на предпринимателей, изматывают их проверками).
Следствием этого явились ослабление функций соответствующих правоохранительных органов по предупреждению преступлений против национальной и общественной безопасности (в связи с угрозами, исходящими от международных террористических и экстремистских организаций органы национальной безопасности должны заниматься исключительно присущими им функциями), против личности, усиливающееся в обществе чувство незащищенности от преступных посягательств, а также весьма низкий уровень доверия правоохранительным органам в целом. Кроме того, возложение на правоохранительные органы функций, не связанных с защитой прав и свобод граждан, общества и государства от противоправных посягательств, распыляет их силы и средства.
Создание нового антикорруцпионного органа при Генеральной прокуратуре связано с необходимостью: 1) соблюдения требований Конституции КР (согласно статье 104 прокуратура осуществляет надзор за точным и единообразным исполнением законов органами исполнительной власти, другими государственными органами, органами местного самоуправления и должностными лицами – а как известно, субъектами коррупции как раз таки являются должностные лица органов власти и управления); 2) Согласно Закону КР о ратификации Конвенции Организации Объединенных Наций против коррупции от 6 августа 2005 года № 128 ответственным государственным органом со стороны Кыргызской Республики по соблюдению Конвенции является Генеральная прокуратура.
В соответствии с Конвенцией ООН против коррупции антикоррупционный орган должен обладать необходимой самостоятельностью, с тем, чтобы он мог выполнять свои функции эффективно и в условиях свободы от любого ненадлежащего влияния. В его компетенцию должны входить разработка, проведение и координация государственной антикоррупционной политики, реализация мер, направленных на эффективное предупреждение коррупционных правонарушений, поддержка и развитие международного сотрудничества и технической помощи в противодействии коррупции, включая принятие мер по возвращению в страну коррупционных доходов.
Национальное агентство должно стать аналитическим центром по противодействию коррупции, способным изучать, обобщать и распространять положительный опыт противодействия коррупции, разрабатывать и предлагать методику коррупционной профилактики, основанную на научных разработках, местном и зарубежном опыте, а также заниматься активной антикоррупционной агитацией, пропагандой, правовым просвещением населения.
При этом Национальное агентство должно обладать полномочиями вести собственные расследования с применением всего арсенала оперативно-розыскных средств; ходатайствовать перед вышестоящими государственными органами и органами местного самоуправления о прекращении полномочий должностных лиц, замешанных в коррупции; приостанавливать исполнение обязанностей государственными или муниципальными служащими на время проведения антикоррупционного расследования.
Национальное агентство должно принимать и рассматривать все сообщения, содержащие доказательную базу о любых случаях, которые могут быть квалифицированы как коррупционные преступления. В то же время во избежание возможных злоупотреблений необходимо детально проработать и законодательно утвердить задачи, функции и полномочия антикоррупционного органа, порядок осуществления прокурорского надзора за его деятельностью.
Часть I настоящей статьи размещена здесь, часть II — здесь.
Редакция ответственности за публикацию не несет и мнение автора может не разделять.